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網絡軍控的政治理念探討

作者:第一論文網 更新時間:2015年10月26日 21:04:51

 隨著國際社會對網絡依賴的日益增加以及網絡空間軍事活動的不斷發展,網絡安全問題日益突出。特別是最近幾年,一系列網絡空間領域的安全事件引發全球對網絡空間安全的高度重視,國際上甚至出現了制定網絡空間規則乃至實施網絡軍控的呼聲。網絡空間是一個新的獨特領域,各主要國家在這一領域努力爭取自己的話語權,網絡空間正處在一個國際規則構建的關鍵期。其中,網絡軍控是構建網絡空間國際秩序的重要內容。
    一、網絡軍控的提出
    基于對信息安全的高度重視,俄羅斯最早建議在網絡空間領域采取軍控措施,希望與以美國為首的北約等軍事組織通過談判達成某種協議,以防范網絡領域的軍備競賽和網絡戰的發生。1996年俄美兩國軍方首次就網絡戰問題在莫斯科舉行了秘密會談。這次會談內容一直少有報道,但據當時參與對話的美方代表團團長阿爾奎拉表示,在這次初步接觸后,美國軍方似乎對雙方進一步磋商喪失興趣,美俄關于網絡安全的商談也就此中斷。①
    隨著各國對網絡依賴的增加,網絡安全問題凸顯,近幾年來發生的一系列重大網絡安全事件促使網絡軍控話題再度熱絡。2007年5月,愛沙尼亞當局拆除其首都塔林的蘇軍紀念碑一事引發了當地俄羅斯族人的騷亂,其間被懷疑是來自俄羅斯的黑客攻擊重創了愛沙尼亞的互聯網系統,對該國國家安全構成了威脅。受當局邀請北約和歐盟官員對此事進行評估,后者認為這是人類有史以來第一場真正意義上國家之間的網絡戰爭。②在2008年8月的俄格沖突中,格魯吉亞交通、通信、銀行和媒體等網絡系統曾遭到所謂的“分布式拒絕服務攻擊”(Distributed Denial of Service),政府網站系統全面癱瘓。③2010年9月,“震網”病毒導致伊朗納坦斯離心濃縮廠的上千臺離心機報廢(占伊朗離心機總數的1/4),剛封頂的布什爾核電站被迫延期啟動。美國國務卿希拉里稱,“震網”病毒已使伊朗的核項目“倒退數年”。美國《紐約時報》事后披露,“震網”病毒系美國和以色列兩國聯合研制開發,它可能是全球第一種投入實戰的“網絡武器”。④這些事件是否屬于真正意義上的網絡戰還可以討論,但它已充分表明,網絡攻擊可以對國家重要工業與國防基礎設施造成嚴重破壞,完全有可能被用于軍事行動,同時也凸顯網絡軍控的現實性和緊迫性。
    在時隔十多年后,俄羅斯重提網絡軍控問題。2009年3月,俄國家安全委員會副秘書弗拉迪米爾·索科洛夫(Vladimir V. Sokolov)再次表明了俄關于網絡軍控的基本立場,其內容包括:禁止國家秘密在計算機系統中嵌入可在日后危急時刻啟動的惡意代碼和芯片,禁止對非戰斗人員和單位發起軍事性網絡攻擊,以及政府應當對互聯網進行監管等。⑤2011年9月12日,俄起草《信息安全國際行為準則》,并聯合中國、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦等國致函聯合國秘書長潘基文,要求將其作為第66屆聯大正式文件散發,并呼吁各國在聯合國框架內就此展開進一步討論,以盡早就規范各國在信息和網絡空間行為的國際準則和規則達成共識。這份“準則”就維護信息和網絡安全提出了一系列基本原則,包括:各國不應利用包括網絡在內的信息通信技術實施敵對行為、侵略行徑和制造對國際和平與安全的威脅;各國有責任和權力保護本國信息和網絡空間及關鍵信息和網絡基礎設施免受威脅、干擾和攻擊破壞;建立多邊、透明和民主的互聯網國際管理機制;充分尊重在遵守各國法律前提下信息和網絡空間的權利和自由;幫助發展中國家發展信息和網絡技術;合作打擊網絡犯罪等。⑥這份《信息安全國際行為準則》草案是目前國際上關于信息和網絡安全國際規則的首個較全面和系統的規范性倡議。
    最近,英國對于加強網絡管制的態度也超乎尋常地積極。在2011年2月的慕尼黑安全會議上,英國外交大臣威廉·黑格呼吁:國際社會應共同致力于加強網絡空間的安全,討論制定網絡空間的國家行為準則。黑格表示現在是針對網絡攻擊采取“共同措施”的時候了,并主動提出在當年主持召開一次關于網絡安全的國際會議。⑦2011年6月,為期兩天的“第二屆全球網絡安全峰會”在英國倫敦召開,來自42個國家和地區的300多名代表圍繞各國面臨的互聯網安全以及如何加強國際合作、維護信息安全等問題進行了研討;⑧11月初,“倫敦網絡會議”召開,來自80多個國家和地區的700多名代表與會,各方就網絡監管方面形成國際共識進行了初步探討,俄羅斯等國力推自己的倡議并引發了激烈爭論。會議雖然沒有達成實質性協議,但為后續國際討論提出了議程。
    二、美國試圖主導網絡空間秩序
    在網絡空間領域,美國無論是在軟件方面還是硬件方面都占據絕對優勢。在爭奪網絡秩序話語權和規則制定權的過程中,美國的態度尤其值得關注。
    美國是最早從戰略高度看待網絡安全的國家。在克林頓政府時期,美國就提出了“信息基礎設施保護”的概念,1998年5月頒布的第63號總統令詳細闡述了“信息安全”的概念和意義,⑨2000年12月出臺的《全球時代的國家安全戰略》則將信息安全正式列入國家安全戰略框架。⑩
    小布什政府追求“以實力求安全”,對建立國際規則不感興趣。“9·11事件”后,網絡恐怖主義浮出水面,美國在加強網絡防護的同時,提出了網絡反恐。2006年12月的《網絡空間作戰國家軍事戰略》強調:“美國必須擁有網絡空間優勢,通過一體化的網絡防御、偵查和攻擊,確保美國的行動自由并阻撓敵方的行動自由。”(11)
    奧巴馬政府空前重視網絡安全問題,上臺伊始即對美國網絡安全問題進行評估,發布過《網絡安全評估報告》。2011年5月16日,奧巴馬政府又發布了《網絡空間國際戰略》報告。該報告是美國在新形勢下針對網絡空間規則和秩序建立的重要政策宣示。奧巴馬政府一改過去小布什政府“以實力求安全”的做法,開始強調“規則”和“秩序”的重要性,聲稱“通過規范尋求穩定”,表示“美國將聯合具有共同意愿的國家,來營造一種可以預期的環境,即行為規范,以此作為對外和防務政策的基礎”;認為近來網絡空間的一些事態發展與現有國際規范不相符合,“美國將致力于就可接受的行為達成共識,與那些認為這些規則對于各國自身利益和各國共同利益至關重要的國家結成伙伴關系”。(12)這份報告提出了保障基本自由、尊重產權、尊重隱私、防止犯罪、自衛權以及全球互操作性、網絡穩定性、網絡的可靠訪問、多方治理、國家盡責等網絡行為十大規則。從內容看,上述規則集網絡管理、運行、安全和意識形態為一體,其中前五項屬于現實社會個人和國家權利在網絡空間的移植,后五項則屬于網絡安全運行和管理的基本要求。值得注意的是,美國的《網絡空間國際戰略》對網絡軍控并沒有著墨,相反,它在試圖為網絡空間確立行為規則的同時,強調“要保留自衛的權利、自由行動的權利,發展和保持網絡空間控制能力和應對潛在危險的應變能力、防護能力、恢復能力和反擊能力”等。顯然,《網絡空間國際戰略》的實質是要確立美國在網絡空間秩序方面的主導地位,以及保持美國在網絡空間的絕對優勢;它所提出的規則是美國基于保護自身利益的需要為自己量身定做的。
    繼《網絡空間國際戰略》之后,2011年7月14日,美國國防部又發布了《網絡空間行動戰略》報告,更加明確地提出“將網絡電磁空間視為一個作戰域進行組織、訓練和裝備,使之能夠充分利用網絡電磁空間的潛能”。(13)這進一步反映了美國所謂“網絡空間秩序”的實質。
    三、網絡軍控面臨的問題
    網絡軍控的必要性毋庸置疑。但是,從該問題提出以來,相關的討論和建議一直比較粗略。必須承認,網絡空間是一個新領域,網絡軍控與網絡應用、網絡治理交織在一起,面臨著技術、政治、軍事等諸多挑戰,其復雜程度堪比任何一個軍控領域。
    網絡軍控的順利推進有賴于下列問題的解決。其一是技術難點問題。嚴格意義上的網絡軍控,在于對網絡軍事活動和網絡攻擊手段進行限制和規范。在這一領域實施軍控,首先要面臨相關概念的統一問題。比如,何謂網絡空間、何謂網絡武器、何謂網絡攻擊等。盡管這些概念的提出由來已久,但是目前各國對這些概念的定義相當混亂,甚至同一國家的不同部門因利益關切不同,給出的定義也不盡相同。前不久,美國東西方研究所與俄羅斯莫斯科國立大學信息安全研究所的專家聯合對網絡空間的20個關鍵術語進行了定義,(14)但這種努力只是學術上的,對于促進有關國際討論、增進國際共同理解具有一定意義,而要上升到官方層次勢必遭遇困難。其次,傳統軍控的核心是控制武器裝備及行為,包括對相關武器裝備的研發與試驗進行限制、對現有武器進行裁減或銷毀、對武器及相關材料和技術擴散進行控制等。但是,網絡空間的虛擬性、隱蔽性和分散性,使得上述問題的解決面臨困難。再一個是核查問題。核查是軍控條約的重要組成部分,也是歷來軍控條約談判和執行的難點。這個問題如解決不好,不僅會妨礙各國達成條約的信心,也會為某些國家有意阻止條約的達成提供借口。網絡軍控核查的核心在于對網絡攻擊或破壞行為的來源進行溯源和身份識別,這顯然是一個技術挑戰,至少目前尚未出現解決這一問題的準確而有效的技術途徑。
    其二是政治障礙。對于加強網絡安全、規范網絡秩序,沒有國家反對。但是,一旦涉及軍控,問題就復雜了。長期以來,美國官方對網絡軍控的態度冷淡,美國研究網絡軍控的學者劉易斯(James A. Lewis)的觀點揭示了美國的處境。他認為,出臺一個全面徹底的網絡軍控條約不僅不現實,而且會束縛美國的手腳,因此必須“從有利于美國的角度,仔細選擇條約限制的范圍”,而不是只針對網絡武器的擁有和研發。(15)美國哈德遜研究所福特先生(Christopher A. Ford)的看法同樣具有代表性。他在美國2010年秋季號的《新亞特蘭提斯》學報上撰文主張,美國應對網絡軍控三思而行,否則會事與愿違。他特別以防止外空軍備競賽作為案例來闡述其觀點,聲稱:“反衛星武器作為不對稱手段,毫無疑問會削弱美國的軍事能力,但這并不意味著接受外空軍控的建議符合美國利益。比如,中俄的外空條約草案實際上是有利于加強中俄拒止美國使用空間資產的能力,限制美國對導彈防御的選擇。因為中俄草案不限制地基反衛,卻限制天基反導。這個例子說明,對軍控建議要批判性地加以審視,網絡空間的軍控措施有其必要性,但明智之舉是不要不加批判地接受。”(16)當然,網絡軍控的政治障礙不只是大國意愿問題,它不可避免地涉及網絡管制,而管制模式、深度和廣度勢必與國家主權發生沖突,如何在二者之間取得平衡,并非輕而易舉之事。
    其三是軍事誘惑問題。從軍控史看,被限制或禁止的軍備一般有這樣的特征:一是已經被新的武器取代或其殺傷方式可能產生嚴重的人道主義問題;二是它的存在可能引發戰略穩定或全球安全問題,使得相關國家不得不考慮對其削減和控制。前者如生化武器、殺傷人員地雷、激光致盲武器等,后者如核武器。但借助網絡手段,不僅可以實現信息優勢并利用信息優勢獲得真正的軍事優勢,還可以加強傳統武器的功效,實現傳統武器所不能實現的作戰目的。在這種情況下,要說服軍事決策者放棄這一手段幾乎是不可能的。加之當前網絡空間仍是一個全新的軍事領域,完全可能發展出其他新的軍事手段。因此在現階段,網絡手段的軍事誘惑力遠遠壓倒對網絡軍控必要性的考慮。只有在網絡武器的使用將造成人道主義后果,或對戰略穩定和全球安全帶來嚴重問題的情況下,有關國家才會在網絡武器或網絡攻擊帶來的軍事好處以及由此帶來的安全風險之間進行評估,從而為網絡軍控提供機會和動力。
    四、網絡軍控的發展趨勢
    網絡空間領域目前正出現兩種趨勢,一方面國際社會建立行為規則乃至采取軍控措施的呼聲逐漸高漲,另一方面各主要國家努力發展網絡攻防能力。在網絡相關規則形成的關鍵期,一些國家的實踐有可能對未來規則的形成產生影響,這些影響可能是有利的,也可能是不利的。以下一些動向值得關注。
    一是網絡軍事化已作為既成事實被普遍接受。建立網絡秩序,特別是實施網絡軍控,需要一個出發點,或明確一些基本規則。比如,網絡空間是否應當專用于和平目的,是否允許合法的軍事活動?自2009年6月美國宣布建立“網絡空間司令部”以來,在世界范圍內掀起了組建網絡部隊的浪潮:繼英國于2009年6月宣布成立“網絡安全辦公室”和“網絡安全行動中心”、澳大利亞于2010年1月成立“國家網絡安全行動中心”之后,日本、法國、印度等國家均決定組建一支網絡戰部隊,韓國更是在2011年4月決定將現在隸屬于國防部情報本部的網絡司令部提升為國防部直屬機構,而北約亦在同年6月簽署協議,建立集體網絡防御機構。這些舉動似乎并未在政治上遭到多少批評。相比之下,在外空領域,當初美蘇兩國推動外空軍事化則遭到很多批評,至今仍有一些國家或非政府組織認為,外空軍事化或軍事利用不符合“和平利用外空”的崇高目標,盡管在法律上外空的軍事利用已經不成為問題。(17)未來的網絡軍控恐怕不得不考慮網絡空間已經軍事化的現實。
    二是網絡空間武器化將影響未來網絡空間規則的制定。網絡空間軍事化意味著網絡空間用于軍事目的,服務于平時或戰時的軍事行動,而網絡武器化則意味著網絡成為戰場,網絡手段可以成為攻擊他國的武器。2011年5月,英國國防部副部長尼克·哈維(Nick Harvey)直言:“網絡空間軍事行動將成為未來戰場的一部分”,進攻性網絡空間戰爭武器將是“國家軍械庫的一個主要組成部分”。(18)而美國總統奧巴馬則簽署總統令,確立美軍網絡戰指導方針,明確美軍在網絡空間領域打擊對手及進行特定間諜活動的規范,并且聲明在某些情況下,軍事指揮官得到總統的批準后可利用網絡空間手段對物理或網絡空間攻擊進行還擊。(19)網絡空間武器化正改變著未來的戰爭形態,給國際安全帶來了極大的不確定性,但網絡空間武器化顯然難以被簡單禁止,因此,未來軍控措施如何處理這一問題將考驗各國的智慧和決心。
    三是網絡空間的軍事行動與現實軍事行動之間的法律界限將消失。美國《網絡空間國際戰略》明確把網絡攻擊視同其他形式的武力攻擊,聲稱在網絡空間受到威脅時,美國保留使用所有必須的外交、軍事和經濟手段進行懾止及回擊的權利。美國在隨后頒布的《網絡空間行動戰略》中明確指出:“武裝沖突法對網絡戰和傳統戰爭具有同等適用性”,甚至提出“主動防御”的作戰概念,即通過國防部實時的網絡空間探測、監控和消除能力,在敵方展開網絡攻擊行動之前就將其阻止。美國防部前任副部長威廉姆斯·林恩在國防大學的講話中明確表示:“我們的軍隊應該像保衛美國陸、海、空一樣保護我們的網絡電磁空間,防止其受到敵對勢力的攻擊。因此,根據武裝沖突的相關法律,美國有權在認為合適的情況下對嚴重的網絡電磁攻擊行為采取適當的軍事措施。”(20)進一步講,如果美國認為對其信息和基礎設施進行的網絡攻擊達到了武力攻擊的強度或后果,它將用武力實施反擊。雖然不排除上述語言具有威懾的一面,但這是一個危險的信號,意味著在網絡空間領域,美國未來很可能會按照自己的標準、根據自己的判斷,來確定某一事態的性質,并根據自己的需要采取相應行動,包括先發制人的打擊。
    然而,網絡空間雖然獨特,但也不應是法律真空;實施網絡軍控雖然困難,但也不是無章可循;實施網絡軍控固然要考慮到現實的基礎,但也必須符合現行的一般國際法原則,并以此規范未來網絡規則建立的方向;盡管目前尚難以對網絡武器、網絡進攻進行明確的限制,但在武裝沖突時期,網絡手段的運用勢必要接受武裝沖突法的調整。根據一般的國際法原則和軍控特有的規律,結合網絡空間的特殊性,下列原則有可能成為指導未來網絡軍控規則建立的基礎:(1)主權與安全原則。網絡開放不能影響一國的安全,信息自由不能損害一國主權。美國盡管在《網絡空間國際戰略》中極力標榜信息自由,但也將兒童色情、煽動暴力和恐怖主義等行為排除在外。(2)人道主義原則。人道主義原則一直是軍控的主要因素,也是傳統武裝沖突法的核心,未來網絡軍控規則同樣不能回避這一問題,如:使用網絡攻擊或對網絡攻擊進行報復,也必須強調適度和相稱的原則、區分軍民目標的原則、軍事必要性的原則等等。傳統武裝沖突法強調不得造成不必要的痛苦,網絡沖突也應避免造成人道主義災難。在這個原則下,對重大基礎設施(如交通通信、金融管理、核電站控制等)的攻擊可以被視為非法。(3)戰略穩定性原則。如果未來的技術發展使得網絡攻擊足以造成戰略力量的失衡,導致對國際和平與安全的威脅,那么這些相關技術或手段將被納入軍控視野;或者,基于網絡的脆弱性、各主要國家都掌握了置對方于癱瘓的技術手段,即可以達到“相互確保癱瘓”的狀態,這時也可能出現相關的限制性規則。
    從近期看,網絡軍控的努力很難集中于狹義的軍控范疇;在形式上也很難出現一個條約性質的協定,但不排除在信息安全、網絡安全、重大基礎設施安全保護方面出現一些單邊、雙邊或多邊的承諾;在具體的限制性措施尚不可得的情況下,在網絡空間領域的透明信任措施方面可能出現某些自律性和合作性的規則。從長遠看,隨著網絡技術的發展,核查、識別、追溯等技術難題也可能出現突破,原來認為不可能實現的規則將獲得較大的可行性,實施網絡軍控的建議也將越來越具體。
    注釋:
    ①John Markoff, Andrew E. Kramer, "U. S. and Russia Differ on a Treaty for Cyberspace", New York Times, June 28, 2009.
    ②李雪:“網絡戰場:國家間博弈新舞臺”,《信息安全與通信保密》,2008年,第9期,第11頁。
    ③李文海:“俄格之戰:網絡世界兵戎相見”,《信息網絡》,2008年,第9期,第55頁。
    ④William J. Broad, John Markoff, David E. Sanger, "Israeli Test on Worm Called Crucial in Iran Nuclear Delay", New York Times, November 6, 2011.
    ⑤John Markoff, Andrew E. Kramer, "In Shift, U.S. Talks to Russia on Internet Security", New York Times, December 13, 2009.
    ⑥“信息安全國際行為準則”,中華人民共和國外交部軍控司,http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/wjb/zzjg/jks/fywj/t858317.htm.(上網時間:2011年12月6日)
    ⑦Timothy Farnsworth, "UK Calls for International Cyber Conference", Arms Control Today, Vol. 41(3), 2011.
    ⑧“駐英國大使劉曉明在第二屆全球網絡安全峰會上的主旨演講”,中華人民共和國外交部網站,http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/zwbd/dszlsjt/t827287.htm.(上網時間:2011年12月6日)
    ⑨Presidential Decision Directive/NSC-63, Subject: Critical Infrastructure Protection, May 1998, http://ftp.fas.org/irp/offdocs/pdd/pdd-63.htm.(上網時間:2011年7月27日)
    ⑩The White House, "A National Security Strategy for A Global Age", December 2000,美國空軍大學網站,http://www au.af.mil/au/awc/awcgate/nss/nss_dec2000_contents.htm.(上網時間:2011年7月27日)
    (11)Department of Defense, "National Military Strategy for Cyberspace Operations", December 2006, http://www.carlisle.army.mil/DIME/documents/National%20Military%20Strategy%20for%20Cyberspace%20Operations.pdf(上網時間:2011年10月15日),按照美國防部制定該文件時的要求,該文件應到2030年9月19日方才解密。
    (12)The White House, "International Strategy for Cyberspace", May 2011, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.(上網時間:2011年5月25日)
    (13)Department of Defense, "DOD Strategy for Operating in Cyberspace", July 2011, www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf.(上網時間:2011年7月17日)
    (14)在美國東西方研究所主頁介紹其與俄羅斯網絡空間安全機構的合作時提及。http://www.ewi.info/worldwide-cybersecurity-initiative.(上網時間:2011年10月28日)
    (15)James A. Lewis, "Multilateral Agreements to Constrain Cyberconflict", Arms Control Today, Vol. 40(6), 2010, p. 14.
    (16)Christopher A. Ford, "The Trouble with Cyber Arms Control", The New Atlantis, Fall 2010, pp. 52-67.
    (17)不過,外空應當“專用于”和平目的這一理想在《外空條約》和《月球協定》中仍然有所體現,二者均把以軍事目的利用月球視為非法。參見《外空條約》第四條第二款和《月球協定》第三條第四款。
    (18)"Cyber weapons 'integral' to UK armoury",英國防務管理網,2011年5月,http://www.defencemanagement.com/news_story.asp?id=16447.(上網時間,2011年12月6日)
    (19)Lolita C. Baldor, "Pentagon gets cyberwar guideline", Associated Press, June 22, 2011.
    (20)William J. Lynn, "Remarks on the Department of Defense Cyber Strategy", July 2011,

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